주택공급 활성화를 위한 지주택 제도 개선 정책 세미나
지주택, 서민의 내 집 마련 취지 정상화 방안 모색
현행 토지 소유권 요건으로 인해 사업 지연
“사업계획 승인 단계 소유권 요건 낮춰야 ‘알박기’ 방지”
“업무 대행사 등록제로 사업 투명성 높여야”

27일 오후 2시 국회에서 주택공급 활성화를 위한 지역주택조합 제도 개선 정책 세미나가 열리고 있다. /김유진 기자
지역주택조합(지주택)이 ‘무주택 서민의 내 집 마련’이라는 취지를 정상화하기 위해 사업계획승인 시 토지 소유권 확보 요건을 완화해야 한다는 주장이 제기됐다. 지주택 사업의 사업계획승인을 위한 토지 소유권 확보 비율은 95%다. 이는 조합 설립 시 필요한 토지 소유권 확보 비율(80%)과 차이가 있어 ‘토지 알박기’를 유인할 수 있다는 지적이 지속돼 왔다.

지주택에 적용되는 토지 소유권 확보 요건이 완화되면 약 9만4000가구의 추가 주택 공급 효과가 있을 것으로 전망된다.

27일 오후 2시 서울 여의도 국회 제1소회의실에서 ‘주택공급 활성화를 위한 지주택 제도 개선 정책 세미나’가 열렸다. 더불어민주당 전용기 의원실의 주최로 열린 이 행사에는 박문수 한국부동산산업학회 회장, 김옥진 전국지역주택조합연합회 위원장, 김혜겸 법무법인 영 변호사, 김광수 한국부동산산업학회 정책국장 등이 참석했다.

전용기 의원은 “국가나 대형 건설사가 주도하는 비싼 주택이라는 단 하나의 선택지만 강요할 것이 아니라면 지주택이 국민 스스로 자신의 집을 만들어가는 소중한 선택지임을 인정해야 한다”며 “위험은 낮추고 사업성은 높여 국민이 안심하고 선택할 수 있는 제도로 만들어야 한다”고 했다.

지주택은 지역 거주민이 자율적으로 조합을 결성한 후 부지를 직접 매입해 주택을 건설하고 청약 경쟁 없이 공급받는 제도로, 1980년 도입됐다. 무주택자 또는 1주택자(전용 85㎡ 주택 이하)가 직접 조합을 결성하고 사업을 시행함으로써 사업비를 절감할 수 있어 일반 분양 대비 저렴한 가격에 내 집을 마련할 수 있다. 국토연구원에 따르면 전국적으로 추진 중인 지주택 사업장은 총 618개소다. 총 가구수로는 약 36만가구, 조합원 수는 약 26만명이다.

그래픽=손민균
그러나 지주택은 토지 매입부터 난관을 겪으면서 사업계획승인 단계로 넘어가지 못하는 사업장이 많은 상황이다. 현재 추진 중인 지주택 사업의 절반 이상이 모집 신고 단계에 머물고 있다. 지주택 제도의 문제가 지속되자 이재명 대통령은 지난 6월 “지주택 사고가 대형으로 발생했는데 그 문제가 심각하다고 알고 있다”며 제도 개선을 지시했다.

지주택 사업이 지연되는 원인 중 하나로 토지 소유권을 확보하는 요건이 과도하게 높다는 점이 지적된다. 현행 제도상 지주택 사업은 조합설립 인가를 위해서는 토지 면적의 80%의 소유권을 확보해야 한다. 그러나 조합 설립 이후 사업계획을 승인받기 위해서는 전체 토지 면적의 95% 확보가 필요하다. 지주택은 설립 인가 이후 토지 소유권을 15% 추가로 확보해야 하는 상황이 되면서 토지 소유주와의 협상이 어려워진다.

김혜겸 법무법인 영 변호사는 “지주택 사업장에서 토지 확보 지연의 문제가 공통적으로 발생한다”며 “조합 설립 인가와 사업계획승인 단계의 토지 확보 비율의 간극이 크다”고 했다. 이어 김 변호사는 “이러한 점 때문에 토지 소유자와의 협상이 어려워지고 알박기 현상이 발생하게 된다”며 “사업 비용이 증가하고 전체 사업 일정이 지연되면서 조합원의 부담이 커지게 된다”고 덧붙였다.

지주택 사업의 단계별 평균 소요기간을 살펴보면 조합설립 인가 이후 사업계획을 승인받기까지가 약 2.9년으로 가장 오래 소요된다. 직전 단계인 모집신고와 조합설립인가까지는 약 1.7년이 걸린다. 사업계획승인을 받고 착공까지 걸리는 시간은 1.1년이다.

이에 조합설립 인가와 사업계획 승인 단계의 토지 소유권 확보 비율을 동일하게 맞춰야 한다는 주장이다. 김광수 한국부동산산업학회 정책국장은 “현행 지주택 사업계획 승인 시 토지 소유권 95% 확보는 사실상 전원 동의 수준의 높은 장벽”이라며 “소유권 요건을 조합설립 인가 요건인 80% 수준으로 하향 조정할 필요가 있다”고 말했다.

토지 소유자들의 협조를 이끌어내기 위한 지주 조합원제의 도입도 필요하다는 의견도 나왔다. 김 국장은 “현재 토지 소유자를 조합원으로 참여시키는 제도가 없어 사업추진 과정에서 불필요한 갈등과 비용이 발생하고 있다”며 “지주 조합원 제도를 도입할 필요가 있다”고 했다. 김 변호사 역시 “일정 면적 이상 토지 소유자에게 토지 제공의 대가로 주택 분양권 취득을 할 수 있도록 제도화하면 토지 매입 협상이 원활해지고 알박기 현상을 방지할 수 있다”고 설명했다.

지주택 조합원을 보호하기 위한 업무대행사 등록제, 허위 광고 규제 강화 등의 제안도 나왔다. 지주택은 통상 조합원 모집·관리, 토지 매입, 사업계획 수립, 준공까지 인허가 절차 등 사업 추진 전반에 걸친 업무를 대행사에 위탁한다. 업무 대행사는 실질적인 권한을 행사하지만 사업 실패에 대한 법적 책임은 제한적이다. 이러한 사업 구조는 사업비 과다 계상이나 운영비 집행의 투명성 부족 등으로 조합원의 피해로 돌아올 수 있다.

김 변호사는 “업무 대행사의 경험과 전문성 요건을 규정하는 게 미비한 상황”이라며 “업무 대행사의 등록 의무화를 통해 지자체의 관리·감독 체계를 구축하는 게 필요하다”고 했다.

27일 서울의 한 빌라 밀집 지역. /뉴스1
이외에도 지주택 사업의 문제를 해결하기 위해 추진위원장·조합장의 전문성 확보, 공사비 증액 갈등 해소를 위한 검증제도 도입, 지구단위계획 확정 후 조합원 모집 등의 의견이 나왔다.

이 같은 제도 개선이 이뤄질 경우 지주택의 주택 공급 역할이 회복될 것으로 보인다. 김 국장의 시뮬레이션에 따르면 사업계획 승인 단계로 넘어갈 수 있는 사업장이 230여개 늘어난다. 그렇게 되면 지주택을 통해 공급할 수 있는 주택 수가 기존 17만7000가구에서 27만1000가구로 늘어난다. 제도 개선으로 약 9만4000가구의 주택 공급 효과가 발생하는 것이다. 김 국장은 “간단한 제도 개선만으로도 중견 도시 규모의 주택 공급 효과를 창출할 수 있다”고 했다.

정부는 지주택 제도를 개선하기 위해 다방면의 검토를 진행할 계획이다. 이유리 국토교통부 과장은 “모집 단계와 사업 진행 단계를 투트랙으로 나눠 제도 개선을 고민하고 있다“며 ”조만간 개선 방안을 마련하겠다”고 했다.